说“直达”

说“直达”

（原文作者：乌裕尔）

直到今天，说起“直达”这个词，我脑海里首先反映出来的还是20世纪八九十年代坐绿皮火车时的感受。那时候，火车分为普快、直快、特快等几个类型。实际上，火车本身的速度和路轨等条件都差不了多少，快与不快，主要影响因素是运行期间停的站数和停的时间长短。就是说，同样的距离，火车中间停的站数越少，到达的时间就会越短，那么相应地，火车就会越快。要是一站都不停，从A站直达B站，那就更快了，也更能节省时间。其实，即使到了今天的高铁时代，这种现象同样存在。

近两年，“直达”这个词越来越多地用到了经济社会领域。高层会议、领导人讲话、各种文件，越来越强调“直达”。这里所强调的“直达”，当然不是指火车，而是指财政资金。这些年，国内外环境严峻复杂，经济下行压力比较大，国家财政不富裕，县市基层和中小微企业也困难。这时候，财政政策和财政资金的作用会更明显、更直接、更重要。

我印象比较深的是2020年5月28日，十三届全国人大三次会议闭幕后，国务院总理李克强在记者会上强调政策资金使用时，一连说了三个直达：直达地方、直达基层、直达民生。他强调要争取一个特殊的转移支付机制，来确保这些钱全部落到企业特别是中小微企业，落到社保、低保、失业、养老和特困人员身上。此后开始研究建立常态化的财政资金直达机制并逐步扩大范围。2021年《政府工作报告》明确提出，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。2022年以来，又多次强调中央财政将更多资金纳入直达范围，同时要求省级财政也要加大对市县的支持，务必使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力。

那么问题来了。现在强调“直达”，那过去是不是没有直达？过去没有直达，钱是怎么分的呢？2021年4月21日国务院常务会议上，李克强总理的一段话同时回答了这两个问题：“去年面对疫情对经济造成的严重冲击，我们实施规模性纾困政策，没有按过去惯例把财政资金逐一分到各个部门，而是采取直达机制，把中央财政下达的1.7万亿元‘救命钱’，直接下达到基层，最快7天抵达，以此支撑了大规模的减税降费。”

从这段话中我们可以明白，第一，财政资金直达基层是从2020年开始的，以前确实没有直达。第二，以前没有直达，钱分哪去了呢？分到各个部门去了。也就是说，分到各个部门后，再由各个部门层层往下分，这实际就是“盛名已久”的“跑部钱进”的由来。

这种情况的产生和我们的治理结构有很紧密的关系。央地关系实际运行中很大程度上演化成了部门和地方的关系。财政资金先分到各个部门，然后再由各个部门层层往下分，中间环节多、时间长、效率低不说，还往往由“往下分”变成了“向上跑”，衍生很多相关问题。而且，同一类资金往往多个部门有。比如农村市场建设，农业部门有钱，商务部门有钱，供销部门有钱，基层为了拿钱，就要各显神通跑“部”。另外，各部门的钱到了基层又不能统筹使用。比如，从前在市县采访调研，经常遇到市县领导这样抱怨：建学校的钱就得建学校，建医院的钱就得建医院。如果我这个地方学校建得好，医院比较差，可不可以把建学校的钱用到建医院上？不行！用了就是挪用，不仅要受到处罚，更重要的是，下次再要钱就难了。

这种资金分配机制强化了部门地位，弱化了资金效能，同时，带来廉政风险等相关问题，改革势在必行。2008年，国际金融危机爆发，我国出台4万亿元投资计划应对经济下行。4万亿元资金如何使用，我当时写了一篇文章，提出了直达县（市、区、旗），即全国2800多个县市，平均每个直达1亿元，占4万亿元的还不到1/10，但综合效应巨大。这些直达资金如何使用和监管，也提出了具体方案。我当时刚提出县域经济是中国经济之“腰”，所以就管这叫拦“腰”出重拳。文章发表后，曾引起反响。

现在，财政资金直达基层已由机制创新变成一项常态化的制度安排。我觉得，这项改革的意义，如果仅仅从资金分配的角度来认识、来理解，恐怕是远远不够的，它应该是对我国条块分割、条块共治的治理结构的破局之举。治理结构现代化是治理体系现代化的基础，因此，它对我国治理体系现代化的影响值得关注，值得研究，也值得期待。