全面深化自然资源和规划领域改革 统筹推进高水平保护和高水平要素保障

来源：《今日海南》2024年第10期

全面深化自然资源和规划领域改革

统筹推进高水平保护和高水平要素保障

文|贾文涛

（作者系海南省自然资源和规划厅党组书记、厅长）

自然资源是生存之基、发展之要、民生之本、生态之依。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》和省委八届五次全会审议通过的《中共海南省委关于贯彻落实党的二十届三中全会精神、奋力争当新时代改革开放示范的实施意见》对深化土地制度改革等自然资源和规划领域改革作出专门部署，为新时代新征程自然资源和规划领域改革工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

海南自然资源和规划系统将把学习宣传贯彻党的二十届三中全会和省委八届五次全会精神作为重大政治任务，继续保持敢闯敢试、敢为人先的奋进姿态，紧紧围绕海南自贸港建设大局，立足新征程上自然资源“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的工作定位，以全域全要素全过程国土空间治理为主线，扛好改革责任，加强改革谋划，突出改革重点，不断提升自然资源和规划现代化治理能力和水平，切实把改革机遇转化为改革红利、发展红利，以高水平保护和高水平要素保障有力支撑海南自贸港高质量发展。

围绕服务高质量发展，深化资源要素配置改革

海南自贸港高质量发展离不开自然资源要素保障。今年以来，我们聚焦海南自贸港建设自然资源要素需求，出台强化自然资源要素保障服务投资扩容增效十五条、支持城市更新十三条、加强用海用岛要素保障十条、支持乡村振兴十四条等系列资源要素保障政策，形成涵盖“增量保障、存量保障、专项保障、反向保障”的要素保障体系。海南将着力建立健全长效机制，坚持增量保障、存量盘活两手发力、同向发力，提高资源要素配置的精准性和利用效率。

一是优化增量要素保障体系。在已出台系列要素保障政策的基础上，完善交通、康养产业等专项要素保障政策，充实政策工具箱。强化用地指标差别化、精细化管理，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，优先保障海南四大主导产业、三大未来产业、重大项目和新质生产力发展合理用地，使优势地区有更大发展空间。

二是深化要素市场配置改革。按照自贸港产业定位改革土地供应方式，对重点产业项目、重大基础设施项目采取灵活的土地供应方式，完善工业用地弹性年期出让制度，探索对产业链关键项目涉及的多宗土地实行整体供应。依托“土地超市”平台，加快发展建设用地二级市场，完善交易规则和机制。有序推进全省农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，构建城乡统一建设用地市场。建立健全耕地占补指标、城乡建设用地规模指标、岸线修复指标等自然资源指标跨市县交易机制和规则，建立省级自然资源指标收储机制。

三是完善存量资源盘活政策体系。推动土地混合开发利用、用途合理转换。大力盘活闲置土地和低效用地，完善我省“超期未竣工”土地闲置费征缴、司法查封闲置土地处置等政策制度。开展产业园区用地专项治理。落实工商业用地使用权延期和到期后续期政策。建立土地“批、供、用、补、查”全生命周期监管机制，实行“一码管地”，强化批后监管和供后监管。

四是推进全域土地综合整治扩面提质。加快完善全域土地综合整治相关政策制度。以全域土地综合整治为平台，开展建设用地空间资源城城挂钩、城乡挂钩、垦地挂钩、村村挂钩，优化海南自贸港国土空间格局，促进城乡区域协调发展。探索开展三亚经济圈、琼中全县域、两环（环岛旅游公路和环热带雨林国家公园旅游公路）沿线土地综合整治重大工程。

围绕严守耕地红线，改革完善耕地占补平衡制度

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的重要命根子。党的二十届三中全会提出改革完善耕地占补平衡制度，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》对耕地占补平衡改革作出系统部署安排。海南将立足实际，坚持先立后破，深化完善我省耕地占补平衡管理制度体系。

一是改革占补平衡管理方式。将各类耕地占用纳入统一管理，各类占用耕地与补充耕地实行年度算大账。落实非农建设“以补定占”，以市县稳定利用耕地净增加量为基础，统筹确定下达各市县下年度非农建设占用耕地的规模。构建统一的耕地占补平衡管理平台，明确补充耕地报备与挂钩管理规则，建立入库使用、动态监管、核销出库等机制。建立永久基本农田储备区制度，夯实永久基本农田补划基础。完善耕地垦造、恢复与高标准农田建设衔接机制，实现“一张图”管理。

二是完善耕地占补平衡落实机制。统筹各类补充耕地资源，有计划实施补充耕地。修订完善海南省新增耕地调查认定技术规范，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。探索建立省级收储耕地占补指标机制、集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。

三是健全补充耕地补偿激励机制。分地区、分地类、分质量等级制定耕地开垦费标准并及时调整。完善耕地占补指标跨市县调剂机制。做好新旧政策衔接，设置过渡期。在耕地数量不减、质量不降的基础上，探索耕地保护利用新机制，有序推进耕地高品质复合利用，提升耕地综合效益。

围绕优化国土空间格局，完善国土空间规划体系

党的二十届三中全会提出“强化国土空间规划基础作用”“强化国土空间发展保障机制”“健全城市规划体系”。海南将坚持“全省一盘棋、全岛同城化”，持续深化“多规合一”改革，完善国土空间规划体系，深入推进国土空间规划实施，优化国土空间开发保护格局，支撑高质量发展、高品质生活。

一是强化国土空间优化发展保障机制。推动完善海南主体功能区制度体系，促进建设用地空间资源向优势地区集中。制定乡镇国土空间总体规划编制指南，稳步推进乡镇国土空间总体规划编制。推动出台《海南自由贸易港国土空间规划条例》。

二是健全详细规划体系。健全总体规划与详细规划的传导机制，实施分层详细规划体系，分区分类推进详细规划编制，加强规划精细化管理，优化村庄规划，提高城乡规划融合水平。完善详细规划与各类专项规划衔接机制，统筹协调各类设施和项目用地的空间需求。

三是大力推进国土空间智慧治理。开展“实景三维·透明海南”建设，围绕耕地占补平衡、地质灾害监测、国土空间实施监督等重点领域建设一批实用管用场景，以场景驱动自然资源管理和国土空间治理的数字化转型，整体提升国土空间智慧化治理水平。

临高新盈镇全域土地综合整治有成效，矿坑变良田，当地居民收入提高。尹建军摄

围绕深化生态文明体制改革，健全自然资源资产管理制度

海南作为中华民族的四季花园和中外游客的度假天堂，习近平总书记和党中央对海南生态文明建设寄予厚望。当前是美丽海南建设的重要时期，作为生态文明建设的主责部门之一，我们将深入贯彻习近平生态文明思想，着力夯基础、守红线、添活力，为推进海南人与自然和谐共生的现代化建设注入新动能、塑造新优势。

一是建立健全覆盖全域全类型统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。充分发挥“多规合一”的改革优势，完善农用地转为建设用地、生态空间管制规则，积极构建以国土空间规划为依据，从陆地到海洋、从地上到地下，覆盖所有国土空间的用途管制规则。

二是完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。根据国家统一部署，建立行使全民所有自然资源资产所有者职责清单制度，明晰自然资源资产产权，落实管理主体和权责。开展全民所有自然资源资产专项清查。

三是深化自然资源确权登记和有偿使用制度改革。推进自然保护区、自然公园、水流、湿地、森林、矿产等自然资源的所有权和自然生态空间统一确权登记，探索开展设施农用地及地上建（构）筑物确权登记，规范高效做好林权类不动产登记，为产权制度改革夯实基础。深化自然资源有偿使用制度改革，健全国有农用地配置制度，完善“净矿”出让制度，加强矿业权出让与用地用林的有效衔接。

四是健全山水林田湖草沙海一体化保护修复机制。落实生态保护红线监管制度，完善分区差别化管控规则，牢牢守住自然生态安全边界。以超常规举措全力推进南部典型热带区域“山水工程”，答好这道“必答题”，努力将“山水工程”打造成标杆项目。建设多元化生态保护修复投入机制，健全社会资本参与生态修复激励机制。

五是健全海洋资源开发保护制度。实施海域立体分层设权，探索集约节约用海，鼓励海水养殖业和相关产业融合发展。探索建立低效用海退出机制。有序推进无居民海岛历史遗留问题处置试点。

全省自然资源和规划系统将持续深入学习领会党中央和省委关于进一步全面深化改革的各项决策部署，遵循进一步全面深化改革“六个坚持”的原则，以开放包容的理念勇于探索，找准改革发力点和突破口，统筹推动自然资源和规划领域各项改革举措落地见效，为海南自贸港建设扛起资规担当、作出资规贡献。

（作者系海南省自然资源和规划厅党组书记、厅长）